什麽是存量建設用地

01

原國土資源部《關于開(kāi)展全國城鎮存量建設用地情況專項調查工作(zuò)的緊急通(tōng)知》（國土資電(diàn)發[2004]78号）所指存量建設用地主要包括了批而未供、空(kōng)閑土地、閑置土地三大(dà)類型。

（1）批而未供土地是指自1999年新《土地管理(lǐ)法》實施以來(lái)，依法已經國務院或省級人(rén)民政府批準土地征用或農地轉用，而未供應出去的土地。

（2）空(kōng)閑土地是指城鄉存量建設用地中除上(shàng)述兩類土地以外處于空(kōng)閑狀态的土地。主要包括無主地，廢棄地，因單位撤銷、遷移和(hé)破産等原因停止使用的土地，在已完成城鎮地籍調查的地區(qū)，主要指按照《城鎮地籍調查規程》确定的“其他用地”。

（3）閑置土地是指土地使用者依法取得(de)土地使用權之後，未經原批準用地的人(rén)民政府同意，超過規定的期限未動工開(kāi)發建設的建設用地。具有(yǒu)下列情形之一的，也可(kě)以認定為(wèi)閑置土地：

①國有(yǒu)土地有(yǒu)償使用合同或者建設用地批準書(shū)未規定動工開(kāi)發建設日期，自國有(yǒu)土地有(yǒu)償使用合同生(shēng)效或者土地行(xíng)政主管部門(mén)建設用地批準書(shū)頒發之日起滿1年未動工開(kāi)發建設的；

②已動工開(kāi)發建設但(dàn)開(kāi)發建設的面積（畝）占應動工開(kāi)發建設總面積（畝）不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經批準中止開(kāi)發建設連續滿1年的；

③法律、行(xíng)政法規規定的其他情形。

02

河(hé)南省在近期開(kāi)展的全省存量建設用地核查工作(zuò)中主要核查對象為(wèi)批而未供、閑置土地、低(dī)效用地、未供已用、未批即用五種類型。

（1）批而未供：2009年以來(lái)依法通(tōng)過政府審批卻還(hái)沒有(yǒu)進行(xíng)供應的建設用地。

（2）閑置土地：規定的動工開(kāi)發日期滿一年未動工開(kāi)發的，或建設用地面積（畝）占應動工開(kāi)發建設用地總面積（畝）不足三分之一的建設用地。

（3）低(dī)效用地：城鎮中布局散亂、利用粗放、用途不合理(lǐ)的存量建設用地。

（4）未供已用：政府已批準建設，但(dàn)未進行(xíng)土地供應，實地卻已建設的土地。

（5）未批即用：政府未批準建設，但(dàn)實地已建設的土地。僅限開(kāi)發區(qū)範圍內(nèi)。

什麽是低(dī)效用地

2016年11月，原國土資源部印發《關于深入推進城鎮低(dī)效用地再開(kāi)發的指導意見（試行(xíng)）》的通(tōng)知（國土資廳發〔2016〕147号），指出城鎮低(dī)效用地，是指經第二次全國土地調查已确定為(wèi)建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理(lǐ)、建築危舊(jiù)的城鎮存量建設用地，權屬清晰、不存在争議。國家(jiā)産業政策規定的禁止類、淘汰類産業用地；不符合安全生(shēng)産和(hé)環保要求的用地；“退二進三”産業用地；布局散亂、設施落後，規劃确定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業區(qū)等，可(kě)列入改造開(kāi)發範圍。現狀為(wèi)閑置土地、不符合土地利用總體(tǐ)規劃的曆史遺留建設用地等，不得(de)列入改造開(kāi)發範圍。

河(hé)南省将城鎮低(dī)效用地再開(kāi)發範圍為(wèi)确定為(wèi)城市、建制(zhì)鎮以及開(kāi)發區(qū)、獨立工礦區(qū)和(hé)産業集聚區(qū)等區(qū)域內(nèi)已經全國第二次國土調查（現可(kě)更新為(wèi)第三次全國國土調查）後确定的，且布局散亂、設施落後、利用粗放、用途不合理(lǐ)、建築危舊(jiù)的存量建設用地。現狀為(wèi)閑置土地，不符合土地利用總體(tǐ)規劃的曆史遺留建設用地等，不得(de)列入改造開(kāi)發範圍。

低(dī)效用地在執行(xíng)的層面上(shàng)來(lái)說是存量建設用地與建設用地的交集。建設用地确定的标準以最新的國土調查為(wèi)依據。存量建設用地從國家(jiā)層面的定義來(lái)看主要從行(xíng)政管理(lǐ)的角度出發，政府批而未供的土地單獨為(wèi)一類，供而未用中有(yǒu)限定條件的特例--閑置土地作(zuò)為(wèi)一類，其餘的處于空(kōng)閑狀态的空(kōng)閑土地為(wèi)一類。省級層面的存量建設用地批而未供和(hé)閑置土地仍舊(jiù)保留，直接提出了低(dī)效用地概念。此時(shí)低(dī)效用地被定義為(wèi)城鎮中布局散亂、利用粗放、用途不合理(lǐ)的存量建設用地，又話(huà)歸原題。實際省級層面此處提出的低(dī)效用地是為(wèi)了彌補從供地到用地階段，除閑置土地外的其餘情況。此處的用地既關注土地是否被利用，地上(shàng)附着物的功能價值是否被體(tǐ)現，又關注利用是否合理(lǐ)高(gāo)效。

綜上(shàng)所述，工作(zuò)過程中城鎮低(dī)效用地指的是城市、建制(zhì)鎮以及開(kāi)發區(qū)、獨立工礦區(qū)和(hé)産業集聚區(qū)等區(qū)域內(nèi)，已經第三次全國國土調查後确定的建設用地中，布局散亂、設施落後、利用粗放、用途不合理(lǐ)、建築危舊(jiù)的存量建設用地。即滿足布局散亂、設施落後、利用粗放、用途不合理(lǐ)、建築危舊(jiù)等條件的批而未供、閑置土地、空(kōng)閑土地都可(kě)以作(zuò)為(wèi)低(dī)效用地。此處低(dī)效用地的概念獨立于批而未供、閑置土地等概念之外。

低(dī)效用地的分類

01

根據河(hé)南省相關文件，城鎮低(dī)效用地是指布局散亂、設施落後、利用粗放、用途不合理(lǐ)的存量建設用地，包括低(dī)效産業用地（含工業、倉儲、物流、科研等用途，下同）、低(dī)效商業用地、舊(jiù)城用地、舊(jiù)村用地和(hé)其他低(dī)效用地等五類。

（1）低(dī)效産業用地：國家(jiā)産業政策規定的禁止類、淘汰類産業用地；不符合安全生(shēng)産和(hé)環保要求的産業用地；建築物和(hé)構築物存在嚴重安全隐患的産業用地；列入各市、縣（區(qū)）工業布局調整計(jì)劃，待搬遷及“退二優二”“退二進三”的産業用地；土地利用強度、土地産出率等指标較低(dī)的産業用地；廢棄采礦用地等。

（2）低(dī)效商業用地：建築物存在嚴重安全隐患、土地利用強度較低(dī)、不符合城市規劃功能定位和(hé)要求的商業、辦公、酒店(diàn)等非住宅類經營性用地。

（3）舊(jiù)城用地：布局散亂、設施落後，不具有(yǒu)保留價值的城鎮規劃區(qū)內(nèi)實施改造的舊(jiù)城區(qū)、城中村、危舊(jiù)房(fáng)用地等。

（4）舊(jiù)村用地：調查範圍內(nèi)布局散亂、設施落後，需要改造或搬遷的村莊用地。

（5）其他低(dī)效用地：除以上(shàng)四類以外的利用效率較低(dī)、不符合城市規劃要求的用地；依據土地利用總體(tǐ)規劃和(hé)城鄉建設規劃可(kě)利用的邊角地、夾心地、插花(huā)地等零星用地（商品住宅在此類）。

02

根據<关于推进产业集聚区用地提质增效促进县域经济高质量发展的意见>(豫政〔2020〕32号)中提到的“河(hé)南省推進低(dī)效工業用地盤活若幹措施”将存量工業用地分為(wèi)以下三種類型：

（1）産業轉型類：國家(jiā)禁止類、淘汰類産業用地，不符合環保标準和(hé)安全生(shēng)産要求的工業用地，轉型升級及“退二優二”“退城進園”工業用地，政府列入“關停并轉”範圍的工業用地。

（2）粗放用地類：投資強度、容積率、建築系數(shù)、畝均産出、畝均稅收等控制(zhì)性指标明(míng)顯低(dī)于地方行(xíng)業平均水(shuǐ)平的工業用地，圍多(duō)建少(shǎo)存在大(dà)面積空(kōng)閑土地的工業用地。

（3）停建停産類：企業處于停建緩建或者停産半停産狀态，超過2年未産生(shēng)主營利潤的工業用地。

03

部分地市在國家(jiā)、省級劃分基礎上(shàng)對低(dī)效産業用地進行(xíng)細分：

（1）産業轉型類：國家(jiā)禁止類、淘汰類産業用地，不符合環保标準和(hé)安全生(shēng)産要求的工業用地，轉型升級及“退二優二”的工業用地，政府列入“關停并轉”範圍的工業用地。

（2）停建緩建類：項目已動工開(kāi)發建設，其開(kāi)發建設用地總面積已超過應動工開(kāi)發建設用地總面積的三分之一且建設工程投資額（不包括取得(de)土地使用權的費用和(hé)向國家(jiā)繳納的稅費）已超過總投資額的25%，不構成閑置用地的。

（3）開(kāi)發未達标類：項目已開(kāi)發建設完工投産，但(dàn)其土地出讓合同設定的建築容積率、建築密度、投資強度、産出強度、建築系數(shù)、綠地率、行(xíng)政辦公和(hé)生(shēng)活服務設施配套用地比例7項指标中有(yǒu)未達到約定條件要求，已存在違約事實的工業企業用地。

（4）停産半停産類：項目用地已經依法組織竣工驗收合格，未産生(shēng)經營利潤時(shí)間(jiān)超過2年以上(shàng)的。

（5）産出未達标類：項目用地已經依法組織竣工驗收合格、企業生(shēng)産正常、土地處于依法利用狀态中，但(dàn)在企業分類綜合評價中，劃定為(wèi)C類（倒逼轉型類）企業的。

（6）其他低(dī)效用地：經各産業集聚區(qū)低(dī)效用地整治提升工作(zuò)領導小(xiǎo)組認定的其他低(dī)效利用存量建設用地。

關于低(dī)效用地的思考

字面意思解讀城鎮低(dī)效用地為(wèi)城鎮範圍內(nèi)使用效率低(dī)下的土地，廣義上(shàng)來(lái)說城鎮低(dī)效用地指的是已經形成的默認共知的建成區(qū)範圍內(nèi)使用效率低(dī)下的土地；行(xíng)政管理(lǐ)上(shàng)來(lái)說城鎮低(dī)效用地指進入用地程序後的使用效率低(dī)下的土地，其中進入用地程序有(yǒu)三個(gè)時(shí)間(jiān)節點，第一個(gè)為(wèi)收儲，第二個(gè)為(wèi)批地，第三個(gè)為(wèi)供地；普遍的認知概念上(shàng)來(lái)說，城鎮低(dī)效用地指的是三調确認的建設用地使用效率低(dī)下的土地。

提取三者中的關鍵要素可(kě)知，低(dī)效用地相關的三要素為(wèi)範圍、用地程序、建設狀态。三個(gè)要素不同的調整确定了不同的工作(zuò)內(nèi)容和(hé)工作(zuò)重點，因此為(wèi)了研究如何充分利用土地，提高(gāo)土地利用效率，做(zuò)到土地資源的最優配置，體(tǐ)現土地利用價值，仍需确定不同的低(dī)效用地範疇，出發點不同，低(dī)效用地的工作(zuò)重點也就大(dà)相徑庭。