我國是單一制(zhì)國家(jiā)而非聯邦制(zhì)國家(jiā)，全民所有(yǒu)自然資源所有(yǒu)權的行(xíng)使統一于中央政府，即國務院。我國相關法律規定由國務院代表國家(jiā)行(xíng)使全民所有(yǒu)自然資源所有(yǒu)權，這是生(shēng)産資料公有(yǒu)制(zhì)在自然資源所有(yǒu)權行(xíng)使主體(tǐ)上(shàng)的法律體(tǐ)現。由于全民所有(yǒu)自然資源資産數(shù)量巨大(dà)、種類繁多(duō)、分布廣泛，且管理(lǐ)的專業性較強，國務院難以直接對全部的自然資源資産行(xíng)使占有(yǒu)、使用、收益、處分等權利，需要根據資源特點，采取不同的管理(lǐ)方式。其中一部分可(kě)以由中央政府直接行(xíng)使，更多(duō)的部分需要委托地方政府代理(lǐ)履行(xíng)所有(yǒu)者職責。

中共中央、國務院在2015年印發的《生(shēng)态文明(míng)體(tǐ)制(zhì)改革總體(tǐ)方案》提出，分清全民所有(yǒu)中央政府直接行(xíng)使所有(yǒu)權、全民所有(yǒu)地方政府行(xíng)使所有(yǒu)權的資源清單和(hé)空(kōng)間(jiān)範圍。中辦國辦2019年印發《關于統籌推進自然資源資産産權制(zhì)度改革的指導意見》進一步要求，探索開(kāi)展全民所有(yǒu)自然資源資産所有(yǒu)權委托代理(lǐ)機制(zhì)試點，明(míng)确委托代理(lǐ)行(xíng)使所有(yǒu)權的資源清單、管理(lǐ)制(zhì)度和(hé)收益分配機制(zhì)。關于所有(yǒu)者職責的履行(xíng)模式，目前法律上(shàng)沒有(yǒu)具體(tǐ)規定，中央決定開(kāi)展委托代理(lǐ)試點，2021年中辦國辦印發《全民所有(yǒu)自然資源資産所有(yǒu)權委托代理(lǐ)機制(zhì)試點方案》（以下簡稱方案），通(tōng)過探索實踐，為(wèi)全面落實統一行(xíng)使所有(yǒu)者職責、修改完善相關法律法規積累實踐經驗。

1、深入推進生(shēng)态文明(míng)體(tǐ)制(zhì)改革的必然要求。《方案》以問題為(wèi)導向，聚焦統一行(xíng)使全民所有(yǒu)自然資源資産所有(yǒu)者職責這一重大(dà)核心問題，提出了所有(yǒu)權委托代理(lǐ)機制(zhì)的總體(tǐ)設計(jì)、改革舉措和(hé)重點任務，回答(dá)了所有(yǒu)者職責是什麽、怎麽構建、如何行(xíng)使，并确立了路線圖和(hé)時(shí)間(jiān)表，體(tǐ)現了黨中央從更深層次、更科學的治理(lǐ)機制(zhì)來(lái)解決當前生(shēng)态保護和(hé)自然資源開(kāi)發利用中存在突出問題的總體(tǐ)謀劃。

2、統籌推進自然資源資産産權制(zhì)度改革的必然要求。《方案》界定了所有(yǒu)權、使用權以及管理(lǐ)權的關系，探索将自然資源資産所有(yǒu)權與使用權分離，創新自然資源資産所有(yǒu)權的多(duō)種有(yǒu)效實現形式，努力提升自然資源要素市場(chǎng)化配置水(shuǐ)平。

3、落實統一行(xíng)使全民所有(yǒu)自然資源資産所有(yǒu)者職責的必然要求。《方案》首次将全民所有(yǒu)自然資源資産所有(yǒu)者職責明(míng)确為(wèi)“主張所有(yǒu)、行(xíng)使權利、履行(xíng)義務、承擔責任、落實權益”二十個(gè)字五項內(nèi)容，并将其作(zuò)為(wèi)推進試點工作(zuò)的理(lǐ)論基礎和(hé)重要遵循，是自然資源管理(lǐ)的重大(dà)理(lǐ)論創新。

1、是所有(yǒu)權人(rén)不到位。雖然民法典和(hé)各類自然資源單行(xíng)法等法律法規規定了國務院代表國家(jiā)行(xíng)使全民所有(yǒu)自然資源所有(yǒu)權，但(dàn)并未明(míng)确具體(tǐ)由哪個(gè)部門(mén)代表行(xíng)使。産權主體(tǐ)不明(míng)，容易導緻管理(lǐ)權責不清晰。

2、是資産家(jiā)底不清。經過多(duō)年努力，我國的自然資源調查體(tǐ)系逐步健全，資源家(jiā)底也已相對清楚，但(dàn)資産家(jiā)底還(hái)不清楚，資産清查統計(jì)剛剛起步，資産價值評估和(hé)資産核算(suàn)仍處于研究探索階段。

3、是市場(chǎng)配置不充分。自然資源資産市場(chǎng)配置和(hé)行(xíng)政審批配置的界限仍沒有(yǒu)厘清，仍有(yǒu)不少(shǎo)應當由市場(chǎng)配置的資源資産以行(xíng)政審批方式進行(xíng)配置，資源資産的效益和(hé)效率沒有(yǒu)實現最大(dà)化，資産流失的情況仍然存在。不同市場(chǎng)主體(tǐ)平等獲取生(shēng)産要素沒有(yǒu)得(de)到完全落實。

4、是收益管理(lǐ)不完善。森(sēn)林、草原、濕地等自然資源有(yǒu)償使用制(zhì)度尚在推進。土地、礦産和(hé)海洋資源資産收益制(zhì)度有(yǒu)待完善，生(shēng)态保護修複投入機制(zhì)有(yǒu)待優化。

5、是所有(yǒu)權考核監督不健全。許多(duō)資源由基層政府直接配置，缺乏有(yǒu)效的監督制(zhì)約手段。各級政府都管，出了問題卻難以找到直接責任人(rén)。

1、總體(tǐ)思路

《方案》用了“四個(gè)以”來(lái)闡述。第一個(gè)是“以所有(yǒu)者職責為(wèi)主線”，将“主張所有(yǒu)、行(xíng)使權利、履行(xíng)義務、承擔責任、落實權益”的內(nèi)涵貫穿所有(yǒu)權委托代理(lǐ)機制(zhì)試點全過程。第二個(gè)是“以自然資源清單為(wèi)依據”，通(tōng)過編制(zhì)清單，理(lǐ)清中央和(hé)地方的行(xíng)權履職範圍和(hé)權責邊界，不越位、不缺位，開(kāi)展委托代理(lǐ)工作(zuò)才能有(yǒu)的放矢。第三個(gè)是“以調查監測和(hé)确權登記為(wèi)基礎”，家(jiā)底都不清楚，就談不上(shàng)很(hěn)好的管理(lǐ)。第四個(gè)是“以落實産權主體(tǐ)為(wèi)重點”，真正把每一類資源資産、每一寸土地的所有(yǒu)者職責履行(xíng)主體(tǐ)、代理(lǐ)履行(xíng)主體(tǐ)落實到位。

2、工作(zuò)方向

在“四個(gè)以”的基礎上(shàng)，具體(tǐ)工作(zuò)就是要“着力摸清自然資源資産家(jiā)底，依法行(xíng)使所有(yǒu)者權利，實施有(yǒu)效管護，強化考核監督，為(wèi)切實落實和(hé)維護國家(jiā)所有(yǒu)者權益、促進自然資源資産高(gāo)效配置和(hé)保值增值、推進生(shēng)态文明(míng)建設提供有(yǒu)力支撐”。

3、試點目标

通(tōng)過改革試點，到2023年，基本建立統一行(xíng)使、分類實施、分級代理(lǐ)、權責對等的所有(yǒu)權委托代理(lǐ)機制(zhì)，産權主體(tǐ)全面落實，管理(lǐ)權責更加明(míng)晰，資産家(jiā)底基本摸清，資源保護更加有(yǒu)力，資産配置更加高(gāo)效，收益管理(lǐ)制(zhì)度更加完善，考核評價标準初步建立，所有(yǒu)者權益得(de)到有(yǒu)效維護，形成一批可(kě)複制(zhì)、可(kě)推廣的改革成果，為(wèi)全面落實統一行(xíng)使所有(yǒu)者職責、修改完善相關法律法規積累實踐經驗。

《方案》明(míng)确，針對全民所有(yǒu)的土地、礦産、海洋、森(sēn)林、草原、濕地、水(shuǐ)、國家(jiā)公園等8類自然資源資産（含自然生(shēng)态空(kōng)間(jiān)）開(kāi)展所有(yǒu)權委托代理(lǐ)試點。

1、明(míng)确所有(yǒu)權行(xíng)使模式，國務院代表國家(jiā)行(xíng)使全民所有(yǒu)自然資源所有(yǒu)權，授權自然資源部統一履行(xíng)全民所有(yǒu)自然資源資産所有(yǒu)者職責，部分職責由自然資源部直接履行(xíng)，部分職責由自然資源部委托省級、市地級政府代理(lǐ)履行(xíng)，法律另有(yǒu)規定的依照其規定。

2、編制(zhì)自然資源清單并明(míng)确委托人(rén)和(hé)代理(lǐ)人(rén)權責，自然資源部會(huì)同有(yǒu)關部門(mén)編制(zhì)中央政府直接行(xíng)使所有(yǒu)權的自然資源清單，試點地區(qū)編制(zhì)省級和(hé)市地級政府代理(lǐ)履行(xíng)所有(yǒu)者職責的自然資源清單。

3、依據委托代理(lǐ)權責依法行(xíng)權履職，編好清單，明(míng)确把資源委托給誰，下一步就是探索怎樣把資源資産管理(lǐ)好。《方案》要求，委托人(rén)、代理(lǐ)人(rén)根據有(yǒu)關法律法規、工作(zuò)職責以及委托代理(lǐ)事項依法行(xíng)權履職，并承擔相應法律責任。有(yǒu)關部門(mén)、省級和(hé)市地級政府按照所有(yǒu)者職責，建立健全所有(yǒu)權管理(lǐ)體(tǐ)系。

4、研究探索不同資源種類的委托管理(lǐ)目标和(hé)工作(zuò)重點
（1）土地資源，針對中央、省兩級政府行(xíng)權履職的範圍不夠清晰、所有(yǒu)者職責履行(xíng)主體(tǐ)、履職方式不清等問題，《方案》提出，側重實現國有(yǒu)土地的資産價值，加強委托人(rén)對代理(lǐ)人(rén)的監督考核。
（2）森(sēn)林資源，針對森(sēn)林資源質量不高(gāo)、所有(yǒu)者職責履行(xíng)主體(tǐ)與履職能力不完全匹配等問題，側重提升森(sēn)林質量，加快森(sēn)林資源培育與恢複，促進森(sēn)林覆蓋率、森(sēn)林蓄積量的增長，實現森(sēn)林資源永續發展。重點建立與履職能力相适應的國有(yǒu)森(sēn)林資源資産所有(yǒu)權管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)。

5、完善委托代理(lǐ)配套制(zhì)度，探索建立履行(xíng)所有(yǒu)者職責的考核機制(zhì)，建立代理(lǐ)人(rén)向委托人(rén)報告受托資産管理(lǐ)及職責履行(xíng)情況的工作(zuò)機制(zhì)。